Il principio di precauzione
di Gian Andrea Pagnoni
ultima modifica 28 marzo 2008
Con il termine principio di precauzione, una generalizzazione moderna del principio di Ippocrate "Primum non nocere", si intende una condotta cautelativa per quanto riguarda le decisioni politiche ed economiche sulla gestione delle questioni scientificamente controverse.
ultima modifica 28 marzo 2008
Con il termine principio di precauzione, una generalizzazione moderna del principio di Ippocrate "Primum non nocere", si intende una condotta cautelativa per quanto riguarda le decisioni politiche ed economiche sulla gestione delle questioni scientificamente controverse.
Il principio
Vi è differenza tra il concetto di "prevenzione", ovvero la limitazione di rischi oggettivi e provati, e il concetto di "precauzione", ovvero la limitazione di rischi ipotetici o basati su indizi. Il principio di precauzione si applica cioè non a pericoli già identificati, ma a pericoli potenziali, di cui non si ha ancora conoscenza.
Il moderno dibattito sul principio di precauzione è nato durante gli anni '70, promosso dai primi movimenti ambientalisti ed ecologisti. Il concetto è stato successivamente analizzato in termini economici (relazioni causa-effetto, incertezza, rischi, irreversibilità delle decisioni) da autori come Arrow e Fischer (1974), Epstein (1980), Gollier (2000).
Con la Dichiarazione di Rio (1992) vengono proposti una serie di principi per lo sviluppo sostenibile e il principio 15 recita: « Al fine di proteggere l'ambiente, un approccio cautelativo dovrebbe essere ampiamente utilizzato dagli Stati in funzione delle proprie capacità. In caso di rischio di danno grave o irreversibile, l'assenza di una piena certezza scientifica non deve costituire un motivo per differire l'adozione di misure adeguate ed effettive, anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale ».
A livello internazionale, il principio è riconosciuto dall’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), in particolare nell’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) e nell’Accordo sugli ostacoli tecnici al commercio (TBT). Nell’ambito di questi accordi, uno Stato membro dell’OMC ha il diritto di porre delle barriere all’importazione basandosi sul principio di precauzione allorquando siano identificati rischi ambientali o sanitari su cui non c’è certezza scientifica. Gli accordi tuttavia ribadiscono il principio che tali misure debbano considerarsi provvisorie e che lo Stato che le attua deve fare lo sforzo di ottenere tutte le informazioni necessarie per completare la valutazione del rischio entro un termine ragionevole.
Applicazioni e controversie
Nonostante il principio sia stato principalmente applicato per questioni ambientali e sulla salute umana, la Commissione Europea ha specificato che il campo di applicazione deve comprendere tutte le situazioni in cui si identifichi un rischio, ma non vi siano prove scientifiche sufficienti a dimostrarne la presenza o assenza, o a determinare adeguati livelli di protezione. Tra le più importanti applicazioni c'é quella della sicurezza alimentare, concetto visto nel contesto ampio di protezione della salute. La legge quadro in materia di sicurezza alimentare (Regolamento EC No. 178/2002) riporta il principio di precauzione come uno degli strumenti da utilizzare per assicurare un elevato livello di protezione dei consumatori. L'utilità e opportunità dell'utilizzo del principio di precauzione a livello decisionale europeo e internazionale è un punto ampiamente controverso sia in ambito politico che scientifico.
I sostenitori ritengono che il principio di precauzione sia ragionevole e, ad esempio, se si fosse applicato il principio ai primi sospetti sulla cancerogenicità dell'amianto (risalenti agli anni sessanta), si sarebbe evitato l'eccessivo diffondersi di materiali edili dannosi che ha generato danni alla salute (asbestosi e mesotelioma polmonare) ed enormi costi per le successive bonifiche. Altri esempi clamorosi sono il piombo e il benzene (additivi nella benzina), il cadmio (nelle batterie), i clorofluorocarburi (nei circuiti refrigeranti).
I detrattori criticano il principio in quanto freno eccessivo allo sviluppo e alla diffusione di nuove tecnologie. In ambito scientifico alcuni sostengono che il principio di precauzione è in contrasto con il metodo scientifico perché non si basa sul criterio di falsificabilità di Popper, ma sull'assenza di dati che assicurino il contrario. Questo genera il problema di identificare con chiarezza la quantità di dati necessaria a dimostrare l'assenza di rischio, soprattutto alla luce dell'impossibilità della scienza di dare certezze ultimative e definitive. In questo contesto l'applicazione scorretta del principio può portare al blocco della ricerca e a strumentalizzazioni protezionistiche in ambito economico piuttosto che alla preservazione della salute e dell'ambiente.
A conclusione va ricordato che:
Il principio in Europa
Anche se il principio è stato promosso dall'Unione Europea ratificando la Convenzione sulla diversità biologica di Rio de Janeiro (93/626/CEE), il Trattato CE contiene un solo riferimento esplicito al principio di precauzione, e più precisamente, nel titolo dedicato alla protezione ambientale.
L'articolo 174 del trattato stabilisce che la politica della Comunità in materia ambientale contribuisce, tra l'altro, a perseguire gli obiettivi della salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente, della protezione della salute umana e dell'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e che essa dev'essere fondata sul principio della precauzione.
Nonostante la mancanza di una definizione legislativa e il riferimento all'ambiente nel Trattato, nella pratica, il campo d'applicazione del principio è molto vasto e si estende anche alla politica dei consumatori e alla salute umana, animale o vegetale.
In assenza di una definizione del principio di precauzione nel Trattato o in altri testi comunitari il Consiglio, nella sua risoluzione del 13 aprile 1999, ha chiesto alla Commissione di elaborare degli orientamenti chiari ed efficaci al fine dell'applicazione di detto principio che ha portato alla Comunicazione 2000/1 sul principio di precauzione del 2 febbraio 2000. In tale documento si legge:
« Il principio di precauzione non è definito dal trattato che ne parla esplicitamente solo in riferimento alla protezione dell'ambiente, ma la Commissione ritiene che la sua portata sia, in pratica, molto più ampia e si estenda anche alla tutela della salute umana, animale e vegetale. La Commissione sottolinea che il principio di precauzione dovrebbe essere considerato nell'ambito di una strategia strutturata di analisi dei rischi, comprendente valutazione, gestione e comunicazione del rischio stesso, ed intende alimentare la riflessione in corso in questo settore a livello sia comunitario che internazionale. Il ricorso al principio di precauzione trova applicazione qualora i dati scientifici siano insufficienti, inconcludenti o incerti e la valutazione scientifica indichi che possibili effetti possano essere inaccettabili e incoerenti con l'elevato livello di protezione prescelto dall'Unione europea ».
La Comunicazione 2000/1 sul principio di precauzione della Commissione Europea esplicita i termini in cui il principio di precauzione deve essere adottato come approccio per prendere delle decisioni su specifiche materie.
I fattori che originano il ricorso al principio di precauzione
Secondo la Commissione, il principio di precauzione può essere invocato quando gli effetti potenzialmente pericolosi di un fenomeno, di un prodotto o di un processo sono stati identificati tramite una valutazione scientifica e obiettiva, ma quando questa valutazione non consente di determinare il rischio con sufficiente certezza. Il ricorso al principio si iscrive pertanto nel quadro generale dell'analisi del rischio (che comprende, oltre la valutazione del rischio, la gestione e la comunicazione del rischio) e più particolarmente nel quadro della gestione del rischio che corrisponde alla presa di decisione.
La Commissione sottolinea che il principio di precauzione può essere invocato solo nell'ipotesi di un rischio potenziale, e che non può in nessun caso giustificare una presa di decisione arbitraria. Il ricorso al principio di precauzione è pertanto giustificato solo quando riunisce tre condizioni, ossia: l'identificazione degli effetti potenzialmente negativi, la valutazione dei dati scientifici disponibili e l'ampiezza dell'incertezza scientifica.
Le misure risultanti dal ricorso al principio di precauzione
Per quanto riguarda le misure risultanti dal ricorso al principio di precauzione, esse possono prendere la forma di una decisione di agire o di non agire. La risposta scelta dipende da una decisione politica, che è funzione del livello di rischio considerato come "accettabile" dalla società che deve sostenere detto rischio. Quando agire senza attendere maggiori informazioni scientifiche sembra essere la risposta appropriata a un rischio in virtù dell'applicazione del principio di precauzione, bisogna ancora determinare la forma che deve prendere questa azione. Oltre all'adozione di atti giuridici suscettibili di controllo giuridico, tutta una serie di azioni è a disposizione dei responsabili (finanziamento di un programma di ricerca, informazione del pubblico quanto agli effetti negativi di un prodotto o di un processo, ecc.). In nessun caso la scelta di una misura dovrebbe basarsi su una decisione arbitraria.
Orientamenti per il ricorso al principio di precauzione
Tre principi specifici dovrebbero sottendere il ricorso al principio di precauzione:
Al di fuori delle regole che si applicano ai prodotti quali le medicine, gli anticrittogamici o gli additivi alimentari, la legislazione comunitaria non prevede un sistema di autorizzazione preventivo all'immissione sul mercato dei prodotti. Nella maggior parte dei casi, spetta pertanto all'utilizzatore, ai cittadini o alle associazioni di consumatori di dimostrare il pericolo associato a un processo o a un prodotto dopo che questo è stato immesso sul mercato.
Secondo la Commissione, un'azione presa a titolo del principio di precauzione può in taluni casi comportare una clausola d'inversione dell'onere della prova sul produttore, il fabbricante o l'importatore. Questa possibilità dovrebbe essere esaminata caso per caso; la Commissione non preconizza l'estensione generale di un tale obbligo a tutti i prodotti.
Vi è differenza tra il concetto di "prevenzione", ovvero la limitazione di rischi oggettivi e provati, e il concetto di "precauzione", ovvero la limitazione di rischi ipotetici o basati su indizi. Il principio di precauzione si applica cioè non a pericoli già identificati, ma a pericoli potenziali, di cui non si ha ancora conoscenza.
Il moderno dibattito sul principio di precauzione è nato durante gli anni '70, promosso dai primi movimenti ambientalisti ed ecologisti. Il concetto è stato successivamente analizzato in termini economici (relazioni causa-effetto, incertezza, rischi, irreversibilità delle decisioni) da autori come Arrow e Fischer (1974), Epstein (1980), Gollier (2000).
Con la Dichiarazione di Rio (1992) vengono proposti una serie di principi per lo sviluppo sostenibile e il principio 15 recita: « Al fine di proteggere l'ambiente, un approccio cautelativo dovrebbe essere ampiamente utilizzato dagli Stati in funzione delle proprie capacità. In caso di rischio di danno grave o irreversibile, l'assenza di una piena certezza scientifica non deve costituire un motivo per differire l'adozione di misure adeguate ed effettive, anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale ».
A livello internazionale, il principio è riconosciuto dall’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), in particolare nell’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) e nell’Accordo sugli ostacoli tecnici al commercio (TBT). Nell’ambito di questi accordi, uno Stato membro dell’OMC ha il diritto di porre delle barriere all’importazione basandosi sul principio di precauzione allorquando siano identificati rischi ambientali o sanitari su cui non c’è certezza scientifica. Gli accordi tuttavia ribadiscono il principio che tali misure debbano considerarsi provvisorie e che lo Stato che le attua deve fare lo sforzo di ottenere tutte le informazioni necessarie per completare la valutazione del rischio entro un termine ragionevole.
Applicazioni e controversie
Nonostante il principio sia stato principalmente applicato per questioni ambientali e sulla salute umana, la Commissione Europea ha specificato che il campo di applicazione deve comprendere tutte le situazioni in cui si identifichi un rischio, ma non vi siano prove scientifiche sufficienti a dimostrarne la presenza o assenza, o a determinare adeguati livelli di protezione. Tra le più importanti applicazioni c'é quella della sicurezza alimentare, concetto visto nel contesto ampio di protezione della salute. La legge quadro in materia di sicurezza alimentare (Regolamento EC No. 178/2002) riporta il principio di precauzione come uno degli strumenti da utilizzare per assicurare un elevato livello di protezione dei consumatori. L'utilità e opportunità dell'utilizzo del principio di precauzione a livello decisionale europeo e internazionale è un punto ampiamente controverso sia in ambito politico che scientifico.
I sostenitori ritengono che il principio di precauzione sia ragionevole e, ad esempio, se si fosse applicato il principio ai primi sospetti sulla cancerogenicità dell'amianto (risalenti agli anni sessanta), si sarebbe evitato l'eccessivo diffondersi di materiali edili dannosi che ha generato danni alla salute (asbestosi e mesotelioma polmonare) ed enormi costi per le successive bonifiche. Altri esempi clamorosi sono il piombo e il benzene (additivi nella benzina), il cadmio (nelle batterie), i clorofluorocarburi (nei circuiti refrigeranti).
I detrattori criticano il principio in quanto freno eccessivo allo sviluppo e alla diffusione di nuove tecnologie. In ambito scientifico alcuni sostengono che il principio di precauzione è in contrasto con il metodo scientifico perché non si basa sul criterio di falsificabilità di Popper, ma sull'assenza di dati che assicurino il contrario. Questo genera il problema di identificare con chiarezza la quantità di dati necessaria a dimostrare l'assenza di rischio, soprattutto alla luce dell'impossibilità della scienza di dare certezze ultimative e definitive. In questo contesto l'applicazione scorretta del principio può portare al blocco della ricerca e a strumentalizzazioni protezionistiche in ambito economico piuttosto che alla preservazione della salute e dell'ambiente.
A conclusione va ricordato che:
- il principio di precauzione non è un metodo di ricerca né un principio scientifico, ma uno strumento politico di gestione del rischio;
- a livello legislativo il principio è stato strutturalmente modificato tenendo anche conto della necessità di un'analisi costi-benefici. Ad esempio, nel caso degli alimenti derivati da OGM, il principio di precauzione è stato invocato da diversi Paesi Europei (tra cui l'Italia) per bloccarne la commercializzazione e la coltivazione.
Il principio in Europa
Anche se il principio è stato promosso dall'Unione Europea ratificando la Convenzione sulla diversità biologica di Rio de Janeiro (93/626/CEE), il Trattato CE contiene un solo riferimento esplicito al principio di precauzione, e più precisamente, nel titolo dedicato alla protezione ambientale.
L'articolo 174 del trattato stabilisce che la politica della Comunità in materia ambientale contribuisce, tra l'altro, a perseguire gli obiettivi della salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente, della protezione della salute umana e dell'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e che essa dev'essere fondata sul principio della precauzione.
Nonostante la mancanza di una definizione legislativa e il riferimento all'ambiente nel Trattato, nella pratica, il campo d'applicazione del principio è molto vasto e si estende anche alla politica dei consumatori e alla salute umana, animale o vegetale.
In assenza di una definizione del principio di precauzione nel Trattato o in altri testi comunitari il Consiglio, nella sua risoluzione del 13 aprile 1999, ha chiesto alla Commissione di elaborare degli orientamenti chiari ed efficaci al fine dell'applicazione di detto principio che ha portato alla Comunicazione 2000/1 sul principio di precauzione del 2 febbraio 2000. In tale documento si legge:
« Il principio di precauzione non è definito dal trattato che ne parla esplicitamente solo in riferimento alla protezione dell'ambiente, ma la Commissione ritiene che la sua portata sia, in pratica, molto più ampia e si estenda anche alla tutela della salute umana, animale e vegetale. La Commissione sottolinea che il principio di precauzione dovrebbe essere considerato nell'ambito di una strategia strutturata di analisi dei rischi, comprendente valutazione, gestione e comunicazione del rischio stesso, ed intende alimentare la riflessione in corso in questo settore a livello sia comunitario che internazionale. Il ricorso al principio di precauzione trova applicazione qualora i dati scientifici siano insufficienti, inconcludenti o incerti e la valutazione scientifica indichi che possibili effetti possano essere inaccettabili e incoerenti con l'elevato livello di protezione prescelto dall'Unione europea ».
La Comunicazione 2000/1 sul principio di precauzione della Commissione Europea esplicita i termini in cui il principio di precauzione deve essere adottato come approccio per prendere delle decisioni su specifiche materie.
I fattori che originano il ricorso al principio di precauzione
Secondo la Commissione, il principio di precauzione può essere invocato quando gli effetti potenzialmente pericolosi di un fenomeno, di un prodotto o di un processo sono stati identificati tramite una valutazione scientifica e obiettiva, ma quando questa valutazione non consente di determinare il rischio con sufficiente certezza. Il ricorso al principio si iscrive pertanto nel quadro generale dell'analisi del rischio (che comprende, oltre la valutazione del rischio, la gestione e la comunicazione del rischio) e più particolarmente nel quadro della gestione del rischio che corrisponde alla presa di decisione.
La Commissione sottolinea che il principio di precauzione può essere invocato solo nell'ipotesi di un rischio potenziale, e che non può in nessun caso giustificare una presa di decisione arbitraria. Il ricorso al principio di precauzione è pertanto giustificato solo quando riunisce tre condizioni, ossia: l'identificazione degli effetti potenzialmente negativi, la valutazione dei dati scientifici disponibili e l'ampiezza dell'incertezza scientifica.
Le misure risultanti dal ricorso al principio di precauzione
Per quanto riguarda le misure risultanti dal ricorso al principio di precauzione, esse possono prendere la forma di una decisione di agire o di non agire. La risposta scelta dipende da una decisione politica, che è funzione del livello di rischio considerato come "accettabile" dalla società che deve sostenere detto rischio. Quando agire senza attendere maggiori informazioni scientifiche sembra essere la risposta appropriata a un rischio in virtù dell'applicazione del principio di precauzione, bisogna ancora determinare la forma che deve prendere questa azione. Oltre all'adozione di atti giuridici suscettibili di controllo giuridico, tutta una serie di azioni è a disposizione dei responsabili (finanziamento di un programma di ricerca, informazione del pubblico quanto agli effetti negativi di un prodotto o di un processo, ecc.). In nessun caso la scelta di una misura dovrebbe basarsi su una decisione arbitraria.
Orientamenti per il ricorso al principio di precauzione
Tre principi specifici dovrebbero sottendere il ricorso al principio di precauzione:
- l'attuazione del principio dovrebbe fondarsi su una valutazione scientifica la più completa possibile. Detta valutazione dovrebbe, nella misura del possibile, determinare in ogni istante il grado d'incertezza scientifica;
- qualsiasi decisione di agire o di non agire in virtù del principio di precauzione dovrebbe essere preceduta da una valutazione del rischio e delle conseguenze potenziali dell'assenza di azione;
- non appena i risultati dalla valutazione scientifica e/o della valutazione del rischio sono disponibili, tutte le parti in causa dovrebbero avere la possibilità di partecipare allo studio delle varie azioni prevedibili nella maggiore trasparenza possibile.
- la proporzionalità tra le misure prese e il livello di protezione ricercato;
- la non discriminazione nell'applicazione delle misure;
- la coerenza delle misure con quelle già prese in situazioni analoghe o che fanno uso di approcci analoghi;
- l'esame dei vantaggi e degli oneri risultanti dall'azione o dall'assenza di azione;
- il riesame delle misure alla luce dell'evoluzione scientifica.
Al di fuori delle regole che si applicano ai prodotti quali le medicine, gli anticrittogamici o gli additivi alimentari, la legislazione comunitaria non prevede un sistema di autorizzazione preventivo all'immissione sul mercato dei prodotti. Nella maggior parte dei casi, spetta pertanto all'utilizzatore, ai cittadini o alle associazioni di consumatori di dimostrare il pericolo associato a un processo o a un prodotto dopo che questo è stato immesso sul mercato.
Secondo la Commissione, un'azione presa a titolo del principio di precauzione può in taluni casi comportare una clausola d'inversione dell'onere della prova sul produttore, il fabbricante o l'importatore. Questa possibilità dovrebbe essere esaminata caso per caso; la Commissione non preconizza l'estensione generale di un tale obbligo a tutti i prodotti.