La Valutazione Ambientale Strategica VAS
di Gian Andrea Pagnoni
ultima modifica 3/07/2014
ultima modifica 3/07/2014
Per definire la VAS occorre sottolineare l’aggettivo “strategico”, che la differenzia in modo sostanziale dalla VIA. Si prenda un esempio concreto: una necessità del territorio di collegamento trasporti. La VIA si pone il problema di valutare gli impatti ambientali rispetto ad una scelta tecnica già assunta, ad esempio di una strada che collega un punto A ad un punto B. La VAS interviene a monte, giudicando come quel collegamento possa essere “strategicamente” risolto: strada, autostrada, ferrovia, ferrovia veloce, collegamento aereo, ecc.
In una comparazione con la VIA quest’ultima risulta più adatta per le valutazioni su uno specifico progetto in una localizzazione precisa: l’analisi è quindi puntuale e circoscritta ed è volta alla individuazione, descrizione e giustificazione degli effetti che un determinato progetto, azione od opera avrà sull’ambiente. L'analisi in questo caso fa quindi riferimento alla costruzione dell'opera ed i dati sono essenzialmente quantitativi, suscettibili di operazioni matematiche e statistiche, spesso di tipo tecnico. La VIA è perciò uno strumento di controllo esterno alla progettazione nel senso che viene pronunciata dopo che si è conclusa la fase progettuale. Al contrario la VAS ha una doppia valenza, di controllo e di programmazione; è applicata ai piani e ai programmi e richiede che le questioni ambientali e legate allo sviluppo sostenibile siano attentamente vagliate fin dal primo stadio della programmazione. Ciò per garantire che i risultati e le informazioni ottenuti vadano a vantaggio dei livelli di pianificazione successivi, riducendo così i continui conflitti che spesso si sono avuti tra interessi economici e la volontà di tutelare l'ambiente.
Mentre la procedura di VIA si applica ai progetti, la procedura di VAS si applica ai piani. Ai sensi dell’art. 4, comma 4, del Decreto Legislativo 16 gennaio 2008 nr. 4, “la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile.”
Mentre per la VIA esiste un nutrito quadro di riferimento normativo e numerosi casi applicativi, per la VAS non esistono procedure standardizzate, ma negli anni si stanno accumulando esperienze e il processo e i metodi di analisi sono molto simili a quelli della VIA.
La storia della VAS
Nel 1973 il primo programma di azione ambientale della Commissione Europea (Environmental Action Plan) sottolinea l’importanza di una VIA estesa a tutti i piani per prevenire danni ambientali alla fonte.
Nella proposta di Direttiva CEE del 16 giugno 1980 si legge: "… occorre introdurre dei principi generali di VIA aventi l’obiettivo di accrescere l’efficacia organizzativa delle procedure di programmazione con cui si autorizzano attività private e pubbliche che possono avere un impatto rilevante sull’ambiente, con particolare riguardo per la programmazione e la presa di decisione relative a singole opere, a piani di assetto territoriale, a programmi di sviluppo regionale, a programmi economici, compresi quelli riguardanti settori specifici."
Nel 1985 la Direttiva sulla VIA (85/337/CEE) stabilisce le norme per la redazione e la valutazione delle procedure di VIA per il livello progettuale. Nel 1987, nel Environmental Action Plan, si ha l’impegno ad estendere la VIA alle politiche ed ai piani ed alla loro implementazione sulla base delle procedure previste nella Direttiva sulla VIA. Nel 1989, la Commissione inizia un lavoro interno su una prima proposta di direttiva sulla VAS. Nel quarto Environmental Action Plan (1993-2000) si sottolinea la necessità di una valutazione di impatti ambientali di tutte le politiche rilevanti, dei piani e dei programmi per raggiungere l’obiettivo della sostenibilità ambientale dello sviluppo economico.
Nel 1993, nel rapporto quinquennale della Commissione sull’applicazione e sull’efficacia della Direttiva VIA tra gli Stati Membri: 1) si evidenzia come molte decisioni politiche fossero state definite al di sopra del livello progettuale e che ciò poneva una intrinseca limitazione alla VIA progettuale, 2) non venivano prese adeguatamente in considerazione soluzioni alternative per la realizzazione e la localizzazione di un progetto. In conclusione la valutazione ambientale deve essere effettuata ad un livello decisionale più alto (al livello di pianificazione e/o di programmazione) per considerare tutti gli aspetti rilevanti indotti da una modificazione ambientale.
Nel 1995, la Commissione inizia a lavorare per una Direttiva sulla VAS. Il 4 dicembre 1996 la Commissione adotta la proposta di Direttiva sulla VAS, conosciuta come proposta per la valutazione degli effetti dei piani e dei programmi sull’ambiente.
La VINCA come precursore della VAS
Già nel 1992 la Direttiva 92/43/CEE “habitat”, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, introduce la valutazione ambientale di piani e progetti che possono verosimilmente avere impatti significativi sugli habitat tutelati dalla direttiva (SIC). Per tali piani e progetti risulta necessaria una adeguata valutazione degli impatti significativi nell’area interessata (compresi gli impatti indiretti cumulativi), sia individualmente che in combinazione con altri piani o progetti. Si tratta della Valutazione di Incidenza.
Nel 1997, DPR 8 settembre 1997, n. 357, Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE habitat, sostiene che: “Nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei SIC; I proponenti di piani territoriali, urbanistici e di settore, ivi compresi i piani agricoli e faunistici venatori, presentano una relazione documentata per individuare e valutare i principali effetti che il piano può avere sul SIC, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo." L'oggetto della valutazione non è il piano è la sua influenza con l'ambiente, ovvero la procedura non termina con l'attuazione del piano, ma l'oggetto della valutazione è l'interferenza che tale piano ha su una sottocomponente ambientale, ovvero gli habitat e le specie di interesse comunitario presenti all'interno di SIC e ZPS. Ciononostante è la prima volta che in Europa si rende necessario valutare un piano, e, dal punto di vista storico, la VINCA può essere quindi considerata il precursore della VAS.
Le finalità della VAS
Nel 2001 la proposta diventa Direttiva 2001/42/CE “concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente”, la quale completa l’esistente sistema di VIA progettuale estendendolo al livello di piani e programmi.
La Direttiva ha le finalità di:
Ripensare il punto di vista della pianificazione interiorizzando in essa gli approcci ed i modelli ecologici, della sostenibilità, ecc.Ai sensi dell’art. 4, comma 4, del D. legs. 152/2006 “la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile.”
Ai sensi dell’art. 5, comma 1, del D. legs. 152/2006, “la valutazione ambientale di piani e programmi (… è) il processo che comprende (…) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l’espressione di un parere motivato, l’informazione sulla decisione ed il monitoraggio."
Secondo Sadler e Verheem (1996), la VAS è un processo sistematico inteso a valutare le conseguenze in campo ambientale delle azioni proposte (politiche, piani o iniziative nell’ambito di programmi) al fine di garantire che tali conseguenze siano pienamente incluse e affrontate in modo adeguato fin dalle prime fasi del processo decisionale, sullo stesso piano delle considerazioni di ordine economico e sociale. Riguarda problemi su scala geografica più ampia e si concentra su impatti strategici, mentre le valutazioni di impatto ambientale tendono a concentrarsi maggiormente su uno specifico progetto in una localizzazione specifica.
La valutazione ambientale deve essere effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione. La Valutazione Ambientale Strategica è uno strumento “integrato” alle politiche, ai piani e ai programmi nel momento della definizione e determinazione delle scelte costituisce un traguardo culturale, ma anche un punto di partenza in un campo in continuo mutamento.
Infatti il Dlgs 152/2006 art. 13 comma 3 sostiene che "Il rapporto ambientale costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l'intero processo di elaborazione ed approvazione."
La procedura di VASLa VAS si configura come un processo continuo che si svolge in maniera integrata nel corso dell’intero ciclo di vita del piano o programma: a partire dalla sua elaborazione fino alla fase di attuazione e gestione. Essa mira a far considerare la dimensione ambientale al pari di quella economica, sociale e territoriale.
Compito specifico della VAS è anche garantire l’adeguata individuazione e la consultazione dei soggetti competenti in materia ambientale nella fase di orientamento iniziale del processo (fase preliminare), e successivamente, nelle fasi di analisi del Rapporto Ambientale e delle relazioni di monitoraggio.
La VAS prevede inoltre l’elaborazione di un Rapporto Ambientale, che documenta le modalità con cui si è tenuto conto della variabile ambientale, richiamando, tra l’altro, le alternative di piano individuate, la stima dei possibili effetti significativi sull’ambiente e le modalità di scelta tra le alternative, e indicando le misure di mitigazione e compensazione, nonché le misure di monitoraggio. Il documento denominato Rapporto Ambientale è omologo allo Studio di Impatto Ambientale nella procedura di VIA.
La valutazione ambientale strategica è avviata dall’autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano e comprende, secondo le disposizioni di cui agli articoli da 12 a 18 del D. Lgs. 152/2006:
L’autorità competente:
I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge.
In una comparazione con la VIA quest’ultima risulta più adatta per le valutazioni su uno specifico progetto in una localizzazione precisa: l’analisi è quindi puntuale e circoscritta ed è volta alla individuazione, descrizione e giustificazione degli effetti che un determinato progetto, azione od opera avrà sull’ambiente. L'analisi in questo caso fa quindi riferimento alla costruzione dell'opera ed i dati sono essenzialmente quantitativi, suscettibili di operazioni matematiche e statistiche, spesso di tipo tecnico. La VIA è perciò uno strumento di controllo esterno alla progettazione nel senso che viene pronunciata dopo che si è conclusa la fase progettuale. Al contrario la VAS ha una doppia valenza, di controllo e di programmazione; è applicata ai piani e ai programmi e richiede che le questioni ambientali e legate allo sviluppo sostenibile siano attentamente vagliate fin dal primo stadio della programmazione. Ciò per garantire che i risultati e le informazioni ottenuti vadano a vantaggio dei livelli di pianificazione successivi, riducendo così i continui conflitti che spesso si sono avuti tra interessi economici e la volontà di tutelare l'ambiente.
Mentre la procedura di VIA si applica ai progetti, la procedura di VAS si applica ai piani. Ai sensi dell’art. 4, comma 4, del Decreto Legislativo 16 gennaio 2008 nr. 4, “la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile.”
Mentre per la VIA esiste un nutrito quadro di riferimento normativo e numerosi casi applicativi, per la VAS non esistono procedure standardizzate, ma negli anni si stanno accumulando esperienze e il processo e i metodi di analisi sono molto simili a quelli della VIA.
La storia della VAS
Nel 1973 il primo programma di azione ambientale della Commissione Europea (Environmental Action Plan) sottolinea l’importanza di una VIA estesa a tutti i piani per prevenire danni ambientali alla fonte.
Nella proposta di Direttiva CEE del 16 giugno 1980 si legge: "… occorre introdurre dei principi generali di VIA aventi l’obiettivo di accrescere l’efficacia organizzativa delle procedure di programmazione con cui si autorizzano attività private e pubbliche che possono avere un impatto rilevante sull’ambiente, con particolare riguardo per la programmazione e la presa di decisione relative a singole opere, a piani di assetto territoriale, a programmi di sviluppo regionale, a programmi economici, compresi quelli riguardanti settori specifici."
Nel 1985 la Direttiva sulla VIA (85/337/CEE) stabilisce le norme per la redazione e la valutazione delle procedure di VIA per il livello progettuale. Nel 1987, nel Environmental Action Plan, si ha l’impegno ad estendere la VIA alle politiche ed ai piani ed alla loro implementazione sulla base delle procedure previste nella Direttiva sulla VIA. Nel 1989, la Commissione inizia un lavoro interno su una prima proposta di direttiva sulla VAS. Nel quarto Environmental Action Plan (1993-2000) si sottolinea la necessità di una valutazione di impatti ambientali di tutte le politiche rilevanti, dei piani e dei programmi per raggiungere l’obiettivo della sostenibilità ambientale dello sviluppo economico.
Nel 1993, nel rapporto quinquennale della Commissione sull’applicazione e sull’efficacia della Direttiva VIA tra gli Stati Membri: 1) si evidenzia come molte decisioni politiche fossero state definite al di sopra del livello progettuale e che ciò poneva una intrinseca limitazione alla VIA progettuale, 2) non venivano prese adeguatamente in considerazione soluzioni alternative per la realizzazione e la localizzazione di un progetto. In conclusione la valutazione ambientale deve essere effettuata ad un livello decisionale più alto (al livello di pianificazione e/o di programmazione) per considerare tutti gli aspetti rilevanti indotti da una modificazione ambientale.
Nel 1995, la Commissione inizia a lavorare per una Direttiva sulla VAS. Il 4 dicembre 1996 la Commissione adotta la proposta di Direttiva sulla VAS, conosciuta come proposta per la valutazione degli effetti dei piani e dei programmi sull’ambiente.
La VINCA come precursore della VAS
Già nel 1992 la Direttiva 92/43/CEE “habitat”, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, introduce la valutazione ambientale di piani e progetti che possono verosimilmente avere impatti significativi sugli habitat tutelati dalla direttiva (SIC). Per tali piani e progetti risulta necessaria una adeguata valutazione degli impatti significativi nell’area interessata (compresi gli impatti indiretti cumulativi), sia individualmente che in combinazione con altri piani o progetti. Si tratta della Valutazione di Incidenza.
Nel 1997, DPR 8 settembre 1997, n. 357, Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE habitat, sostiene che: “Nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei SIC; I proponenti di piani territoriali, urbanistici e di settore, ivi compresi i piani agricoli e faunistici venatori, presentano una relazione documentata per individuare e valutare i principali effetti che il piano può avere sul SIC, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo." L'oggetto della valutazione non è il piano è la sua influenza con l'ambiente, ovvero la procedura non termina con l'attuazione del piano, ma l'oggetto della valutazione è l'interferenza che tale piano ha su una sottocomponente ambientale, ovvero gli habitat e le specie di interesse comunitario presenti all'interno di SIC e ZPS. Ciononostante è la prima volta che in Europa si rende necessario valutare un piano, e, dal punto di vista storico, la VINCA può essere quindi considerata il precursore della VAS.
Le finalità della VAS
Nel 2001 la proposta diventa Direttiva 2001/42/CE “concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente”, la quale completa l’esistente sistema di VIA progettuale estendendolo al livello di piani e programmi.
La Direttiva ha le finalità di:
- Avere un approccio di tipo estensivo, ovvero spostare l’attenzione della VIA dal “progetto” al “piano progetto”.
- Allargare la VIA di progetto per farne uno strumento concettuale e metodologico in grado si supportare l’elaborazione del piano. Piani di settore, territoriali, piano-processo, ecc.
Ripensare il punto di vista della pianificazione interiorizzando in essa gli approcci ed i modelli ecologici, della sostenibilità, ecc.Ai sensi dell’art. 4, comma 4, del D. legs. 152/2006 “la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile.”
Ai sensi dell’art. 5, comma 1, del D. legs. 152/2006, “la valutazione ambientale di piani e programmi (… è) il processo che comprende (…) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l’espressione di un parere motivato, l’informazione sulla decisione ed il monitoraggio."
Secondo Sadler e Verheem (1996), la VAS è un processo sistematico inteso a valutare le conseguenze in campo ambientale delle azioni proposte (politiche, piani o iniziative nell’ambito di programmi) al fine di garantire che tali conseguenze siano pienamente incluse e affrontate in modo adeguato fin dalle prime fasi del processo decisionale, sullo stesso piano delle considerazioni di ordine economico e sociale. Riguarda problemi su scala geografica più ampia e si concentra su impatti strategici, mentre le valutazioni di impatto ambientale tendono a concentrarsi maggiormente su uno specifico progetto in una localizzazione specifica.
La valutazione ambientale deve essere effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione. La Valutazione Ambientale Strategica è uno strumento “integrato” alle politiche, ai piani e ai programmi nel momento della definizione e determinazione delle scelte costituisce un traguardo culturale, ma anche un punto di partenza in un campo in continuo mutamento.
Infatti il Dlgs 152/2006 art. 13 comma 3 sostiene che "Il rapporto ambientale costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l'intero processo di elaborazione ed approvazione."
La procedura di VASLa VAS si configura come un processo continuo che si svolge in maniera integrata nel corso dell’intero ciclo di vita del piano o programma: a partire dalla sua elaborazione fino alla fase di attuazione e gestione. Essa mira a far considerare la dimensione ambientale al pari di quella economica, sociale e territoriale.
Compito specifico della VAS è anche garantire l’adeguata individuazione e la consultazione dei soggetti competenti in materia ambientale nella fase di orientamento iniziale del processo (fase preliminare), e successivamente, nelle fasi di analisi del Rapporto Ambientale e delle relazioni di monitoraggio.
La VAS prevede inoltre l’elaborazione di un Rapporto Ambientale, che documenta le modalità con cui si è tenuto conto della variabile ambientale, richiamando, tra l’altro, le alternative di piano individuate, la stima dei possibili effetti significativi sull’ambiente e le modalità di scelta tra le alternative, e indicando le misure di mitigazione e compensazione, nonché le misure di monitoraggio. Il documento denominato Rapporto Ambientale è omologo allo Studio di Impatto Ambientale nella procedura di VIA.
La valutazione ambientale strategica è avviata dall’autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano e comprende, secondo le disposizioni di cui agli articoli da 12 a 18 del D. Lgs. 152/2006:
- lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità (il PdG “Centro Storico di Comacchio è direttamente soggetto a VAS ai sensi dell’art. 6 c.2 lettera b) del D. Lgs. 4/2008;
- l’elaborazione del rapporto ambientale;
- lo svolgimento di consultazioni;
- la valutazione del rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni;
- la decisione;
- l’informazione sulla decisione;
- il monitoraggio.
L’autorità competente:
- esprime il proprio parere sull’assoggettabilità della proposta di piano o di programma alla valutazione ambientale strategica;
- collabora con l’autorità proponente al fine di definire le forme ed i soggetti della consultazione pubblica, nonché l’impostazione ed i contenuti del Rapporto ambientale e le modalità di monitoraggio;
- esprime, tenendo conto della consultazione pubblica, dei pareri dei soggetti competenti in materia ambientale, un proprio parere motivato sulla proposta di piano e di programma e sul rapporto ambientale nonché sull’adeguatezza del piano di monitoraggio e con riferimento alla sussistenza delle risorse finanziarie.
I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge.