La Valutazione di Incidenza Ambientale: principi e procedure
di Gian Andrea Pagnoni
ultima modifica 28 dicembre 2014
La valutazione d’incidenza è il procedimento di carattere preventivo al quale è necessario sottoporre qualsiasi piano o progetto che possa avere incidenze significative su un sito o proposto sito della rete Natura 2000, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti e tenuto conto degli obiettivi di conservazione del sito stesso.
Tale procedura è stata introdotta dall’articolo 6, comma 3, della Direttiva 92/43/CEE "Habitat" con lo scopo di salvaguardare l’integrità dei siti attraverso l’esame delle interferenze di piani e progetti non direttamente connessi alla conservazione degli habitat e delle specie per cui essi sono stati individuati, ma in grado di condizionarne l’equilibrio ambientale.
La valutazione di incidenza, se correttamente realizzata ed interpretata, costituisce lo strumento per garantire, dal punto di vista procedurale e sostanziale, il raggiungimento di un rapporto equilibrato tra la conservazione soddisfacente degli habitat e delle specie e l’uso sostenibile del territorio.
ultima modifica 28 dicembre 2014
La valutazione d’incidenza è il procedimento di carattere preventivo al quale è necessario sottoporre qualsiasi piano o progetto che possa avere incidenze significative su un sito o proposto sito della rete Natura 2000, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti e tenuto conto degli obiettivi di conservazione del sito stesso.
Tale procedura è stata introdotta dall’articolo 6, comma 3, della Direttiva 92/43/CEE "Habitat" con lo scopo di salvaguardare l’integrità dei siti attraverso l’esame delle interferenze di piani e progetti non direttamente connessi alla conservazione degli habitat e delle specie per cui essi sono stati individuati, ma in grado di condizionarne l’equilibrio ambientale.
La valutazione di incidenza, se correttamente realizzata ed interpretata, costituisce lo strumento per garantire, dal punto di vista procedurale e sostanziale, il raggiungimento di un rapporto equilibrato tra la conservazione soddisfacente degli habitat e delle specie e l’uso sostenibile del territorio.
E’ bene sottolineare che la valutazione d’incidenza si applica sia agli interventi che ricadono all’interno delle aree Natura 2000 (o in siti proposti per diventarlo), sia a quelli che pur sviluppandosi all’esterno, possono comportare ripercussioni sullo stato di conservazione dei valori naturali tutelati nel sito. Ad esempio l'Ente Competente può richiedere una VINCA per un progetto di parco eolico per la produzione di energia elettrica anche se posto ad alcuni chilometri di distanza da una ZPS in cui nidifichino specie di uccelli che potenzialmente potrebbero frequentare l'area di progetto.
La valutazione d’incidenza rappresenta quindi uno strumento di prevenzione che analizza gli effetti di interventi che, seppur localizzati, vanno collocati in un contesto ecologico dinamico. Ciò in considerazione delle correlazioni esistenti tra i vari siti e del contributo che portano alla coerenza complessiva e alla funzionalità della rete Natura 2000, sia a livello nazionale che comunitario. Pertanto, la valutazione d’incidenza si qualifica come strumento di salvaguardia, che si cala nel particolare contesto di ciascun sito, ma che lo inquadra nella funzionalità dell’intera rete.
Per l’interpretazione dei termini e dei concetti di seguito utilizzati in relazione alla valutazione di incidenza, si fa riferimento a quanto precisato dalla Direzione Generale (DG) Ambiente della Commissione Europea nel documento tecnico “Guida all'interpretazione dell'art. 6 della Direttiva Habitat.
La Valutazione di Incidenza (VINCA) nella normativa italiana
In ambito nazionale, la valutazione d’incidenza viene disciplinata dall’art. 6 del DPR 120/2003 (G.U. n. 124 del 30 maggio 2003) che ha sostituito l’art.5 del DPR 357/1997 che trasferiva nella normativa italiana i paragrafi 3 e 4 della direttiva “Habitat”. Il DPR 357/97 è stato, infatti, oggetto di una procedura di infrazione da parte della Commissione Europeaed è stato quindi modificato ed integrato con il DPR 120/2003.
L’art. 6 della direttiva Habitat introduce, per le aree che costituiscono la Rete Natura 2000, la valutazione d’incidenza, ovvero una particolare procedura di valutazione preventiva, riferita agli habitat e alle specie per i quali i siti in questione sono stati individuati e non a particolari categorie di opere come nel caso della VIA. La valutazione d’incidenza rappresenta uno strumento di prevenzione che analizza gli effetti di interventi che, seppur localizzati, vanno collocati in un contesto ecologico dinamico. Ciò in considerazione delle correlazioni esistenti tra i vari siti e del contributo che portano alla coerenza complessiva e alla funzionalità della rete Natura 2000, sia a livello nazionale che comunitario.
In base all’art. 6 del nuovo DPR 120/2003, comma 1, nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei proposti siti di importanza comunitaria, dei siti di importanza comunitaria e delle zone speciali di conservazione. Si tratta di un principio di carattere generale tendente ad evitare che vengano approvati strumenti di gestione territoriale in conflitto con le esigenze di conservazione degli habitat e delle specie di interesse comunitario. Il comma 2 dello stesso art. 6 stabilisce che, vanno sottoposti a valutazione di incidenza tutti i piani territoriali, urbanistici e di settore, ivi compresi i piani agricoli e faunistico-venatori e le loro varianti.
Sono altresì da sottoporre a valutazione di incidenza (comma 3), tutti gli interventi non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti in un sito Natura 2000, ma che possono avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri interventi.
Riferimenti normativi
Direttiva 79/409/CEE "Uccelli" del 2 aprile 1979. Concernente la conservazione degli uccelli selvatici.
Direttiva 92/43/CEE "Habitat" del 21 maggio 1992. Relativa la conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.
Legge 124/1994 (ratifica Rio). Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla biodiversità, con annessi, fatta a Rio de Janeiro il 5 giugno 1992.
DPR 357/1997. Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche
DPR 120/2003. Regolamento recante modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n.357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche.
Schema di base della procedura di VINCA
La procedura di VINCA
È bene sottolineare che la valutazione d’incidenza si applica sia agli interventi che ricadono all’interno delle aree Natura 2000 (o in siti proposti per diventarlo), sia a quelli che pur sviluppandosi all’esterno, possono comportare ripercussioni sullo stato di conservazione dei valori naturali tutelati nel sito.
Pertanto anche la VINCA così come la strategia gestionale, dovrà individuare relazioni che tengano conto delle esigenze degli habitat e delle specie presenti nel sito considerato, in riferimento anche alla loro collocazione nella rete natura 2000 e nel paesaggio circostante.
Ai fini della valutazione di incidenza, i proponenti di piani e interventi non finalizzati unicamente alla conservazione di specie e habitat di un Sito Natura 2000, presentano uno “studio di incidenza” (ex relazione di incidenza) volto ad individuare e valutare i principali effetti che il piano o l’intervento può avere sul sito interessato.
La documentazione
La procedura della valutazione di incidenza deve fornire una documentazione utile a individuare e valutare i principali effetti che il piano/progetto (o intervento) può avere sul sito Natura 2000, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Infatti, "la valutazione è un passaggio che precede altri passaggi, cui fornisce una base: in particolare, l'autorizzazione o il rifiuto del piano o progetto. La valutazione va quindi considerata come un documento che comprende soltanto quanto figura nella documentazione delle precedenti analisi.
Il percorso logico della valutazione d'incidenza è delineato nella guida metodologica "Assessment of plans and projects affecting Natura 2000 sites" redatto dalla Oxford Brookes University per conto della Commissione Europea DG Ambiente. Il documento è disponibile in una traduzione italiana, non ufficiale, a cura dell'Ufficio Stampa e della Direzione regionale dell'ambiente Servizio VIA - Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, Guida metodologica VINCA (2002).
Lo Studio di Incidenza
Lo studio per la valutazione di incidenza è una relazione tecnica, firmata da un tecnico competente, che analizza le interferenze del piano/progetto su specie e habitat della Rete Natura 2000. Lo Studio deve essere redatto secondo gli indirizzi dell’allegato G al DPR 357/97. Tale allegato, che non è stato modificato dal nuovo decreto (DPR 120/2003), prevede che lo studio per la valutazione di incidenza debba contenere:
Le fasi della VINCA e la struttura dello Studio di Incidenza
La metodologia procedurale proposta nella guida della Commissione è un percorso di analisi e valutazione progressiva che si compone di 4 fasi principali:
Occorre inoltre sottolineare che i passaggi successivi fra le varie fasi non sono obbligatori, sono invece consequenziali alle informazioni e ai risultati ottenuti; ad esempio, se le conclusioni alla fine della fase di verifica indicano chiaramente che non ci potranno essere effetti con incidenza significativa sul sito, non occorre procedere alla fase successiva.
Nello svolgere il procedimento della valutazione d'incidenza è consigliabile l'adozione di matrici descrittive che rappresentino, per ciascuna fase, una griglia utile all'organizzazione standardizzata di dati e informazioni, oltre che alla motivazione delle decisioni prese nel corso della procedura di valutazione.
Le informazioni che è necessario fornire riguardo ad habitat e specie dovranno essere sempre piú specifiche e localizzate man mano che si passa da tipologie di piani di ampio raggio (piani dei parchi, piani di bacino, piani territoriali regionali, piani territoriali di coordinamento provinciale, ecc.), a piani circoscritti e puntuali (piani di localizzazione di infrastrutture e impianti a rete, piani attuativi).
Fase 1 verifica (screening)
Obiettivo della fase di screening è quello di verificare la possibilità che dalla realizzazione di un piano/progetto, non direttamente connesso o necessario alla gestione di un sito Natura 2000, derivino effetti significativi sugli obiettivi di conservazione del sito stesso.
a) Gestione del sito - In primo luogo si verifica se il piano/progetto è direttamente connesso o necessario alla gestione del sito, ovvero, se riguarda misure che sono state concepite unicamente per la gestione ai fini della conservazione. Nel caso in cui il piano/progetto abbia tale unica finalità la valutazione d'incidenza non è necessaria.
Nel caso in cui invece si tratti di piani o progetti di gestione del sito integrati ad altri piani di sviluppo, la componente non direttamente legata alla gestione deve comunque essere oggetto di una valutazione. Puó infine verificarsi il caso in cui un piano/progetto direttamente connesso o necessario per la gestione di un sito possa avere effetti su un altro sito: in tal caso si deve comunque procedere ad una valutazione d'incidenza relativamente al sito interessato da tali effetti.
b) Descrizione del piano/progetto - la procedura prevede l'identificazione di tutti gli elementi del piano/progetto suscettibili di avere un'incidenza significativa sugli obiettivi di conservazione del sito Natura 2000 oltre all'individuazione degli eventuali effetti congiunti di altri piani/progetti.
La guida metodologica della DG Ambiente contiene una checklist esemplificativa degli elementi da considerare (si veda inoltre l'allegato G al DPR 357/97):
La previsione e valutazione degli impatti cumulativi (valutazione cumulativa) è piuttosto complessa in quanto richiede:
d) Valutazione della significatività dei possibili effetti: per valutare la significatività dell'incidenza, dovuta all'interazione fra i parametri del piano/progetto e le caratteristiche del sito, possono essere usati alcuni indicatori chiave quali, ad esempio:
Se permane incertezza sulla possibilità che si producano effetti significativi si procede alla fase di verifica successiva. Qualsiasi decisione deve essere documentata in una relazione che illustri i motivi che hanno condotto a tale conclusione.
Il documento di indirizzo della Commissione Europea suggerisce l'utilizzo di una "matrice dello screening" e di una "matrice in assenza di effetti significativi".
Fase 2 valutazione appropriata
In questa fase si valuta se il piano o progetto possa avere un'incidenza negativa sull'integrità del sito Natura 2000, singolarmente e congiuntamente ad altri progetti o piani. La valutazione dell'impatto sull'integrità del sito viene effettuata in riferimento agli obiettivi di conservazione, alla struttura e alla funzionalità del sito all'interno della rete Natura 2000, limitando il campo di analisi e valutazione a tali aspetti.
a) Informazioni necessarie: si procede verificando la completezza dei dati raccolti nella prima fase (elementi descrittivi del piano/progetto, i possibili effetti cumulativi, gli elementi utili per l'individuazione degli obiettivi di conservazione del sito) ed eventualmente integrare le informazioni mancanti. La guida metodologica riporta una checklist esemplificativa sulle informazioni necessarie per la valutazione "appropriata" e sulle relative fonti principali.
b) Previsione degli impatti: la determinazione del tipo di incidenza derivante dal realizzarsi del piano/progetto è un'operazione complessa. Gli elementi che compongono la struttura e le funzioni ecologiche di un sito, e che ne definiscono gli obiettivi di conservazione sono, per loro natura, dinamici, e quindi difficilmente quantificabili, inoltre le interrelazioni tra di essi sono raramente conosciute in modo soddisfacente.
Al fine di definire l'incidenza dei diversi effetti ambientali è utile la compilazione di una scheda analitica in cui organizzare i possibili impatti negativi sul sito in categorie, permettendo di percorrere il processo di previsione dell'incidenza con ordine e sistematicità.
Gli effetti possono essere elencati secondo le seguenti tipologie:
c) Obiettivi di conservazione: individuati i possibili impatti, è necessario stabilire se essi possano avere un'incidenza negativa sull'integrità del sito, ovvero, sui fattori ecologici chiave che determinano gli obiettivi di conservazione di un sito. Per arrivare a conclusioni ragionevolmente certe, è preferibile procedere restringendo progressivamente il campo di indagine. Prima si considera se il piano o il progetto possa avere effetti sui fattori ecologici complessivi, danneggiando la struttura e la funzionalità degli habitat compresi nel sito. Poi si analizzano le possibilità che si verifichino occasioni di disturbo alle popolazioni, con particolare attenzione alle influenze sulla distribuzione e sulla densità delle specie chiave, che sono anche indicatrici dello stato di equilibrio del sito. Attraverso quest'analisi, sempre piú mirata, degli effetti ambientali, si arriva a definire la sussistenza e la maggiore o minore significatività dell'incidenza sull'integrità del sito. Per effettuare tale operazione la guida suggerisce l'utilizzo di una checklist. La valutazione viene svolta in base al principio di precauzione per cui se non si puó escludere che vi siano effetti negativi si procede presumendo che vi saranno.
d) Misure di mitigazione: una volta individuati gli effetti negativi del piano o progetto e chiarito quale sia l'incidenza sugli obiettivi di conservazione del sito, è possibile individuare in modo mirato le necessarie misure di mitigazione/attenuazione. E' opportuno sottolineare che le misure di mitigazione sono concettualmente diverse dalle misure di compensazione che intervengono nella IV fase anche se, misure di mitigazione ben realizzate limitano la portata delle misure compensative necessarie, in quanto riducono gli effetti negativi che necessitano di compensazione. In effetti, le misure di mitigazione hanno lo scopo di ridurre al minimo o addirittura eliminare gli effetti negativi di un piano/progetto durante o dopo la sua realizzazione; esse possono essere imposte dalle autorità competenti, ma i proponenti sono spesso incoraggiati ad includerle fin dall'inizio nella documentazione da presentare. Le misure di compensazione, invece, sono volte a garantire la continuità del contributo funzionale di un sito alla conservazione in uno stato soddisfacente di uno o piú habitat o specie nella regione biogeografica interessata.
Le misure di mitigazione possono riguardare, ad esempio:
Se permangono alcuni effetti negativi, nonostante le misure di mitigazione, si procede alla terza fase della valutazione.
Si rammenta che ogni conclusione va documentata in una relazione che puó assumere la forma suggerita dalla guida metodologica.
Fase 3 analisi di soluzioni alternative
Qualora permangano gli effetti negativi sull'integrità del sito, nonostante le misure di mitigazione, occorre stabilire se vi siano soluzioni alternative attuabili. Per fare ció è fondamentale partire dalla considerazione degli obiettivi che s'intendono raggiungere con la realizzazione del piano/progetto.
a) Identificazione delle alternative: è compito dell'autorità competente esaminare la possibilità che vi siano soluzioni alternative (compresa l'opzione 'zero'), basandosi non solo sulle informazioni fornite dal proponente del piano/progetto, ma anche su altre fonti.
Le soluzioni alternative possono tradursi, ad esempio, nelle seguenti forme:
Fase 4 definizione di misure di compensazione
Nel caso non vi siano adeguate soluzioni alternative ovvero permangano effetti con incidenza negativa sul sito e contemporaneamente siano presenti motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica, è possibile autorizzare la realizzazione del piano o progetto, solo se sono adottate adeguate misure di compensazione che garantiscano la coerenza globale della rete Natura 2000 (art. 6, comma 9, DPR 120/2003). L'espressione motivi imperativi di rilevante interesse pubblico si riferisce a situazioni dove i piani o i progetti previsti risultano essere indispensabili nel quadro di azioni o politiche volte a tutelare i valori fondamentali della vita umana (salute, sicurezza, ambiente), o fondamentali per lo Stato e la società, o rispondenti ad obblighi specifici di servizio pubblico, nel quadro della realizzazione di attività di natura economica e sociale.
Inoltre, l'interesse pubblico è rilevante se, paragonato alla fondamentale valenza degli obiettivi perseguiti dalla direttiva, esso risulti prevalente e rispondente ad un interesse a lungo termine.
Individuazione di misure di compensazione: le misure di compensazione rappresentano l'ultima risorsa per limitare al massimo l'incidenza negativa sull'integrità del sito derivante dal progetto o piano, 'giustificato da motivi rilevanti di interesse pubblico'.
L'art. 6 della direttiva (recepito dall'art. 6, comma 9 del DPR 120/2003) prevede che 'lo Stato membro' ovvero l'amministrazione competente 'adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale della rete Natura 2000 sia tutelata.'
Tali misure sono finalizzate a garantire la continuità del contributo funzionale di un sito alla conservazione di uno o piú habitat o specie nella regione biogeografica interessata, è dunque fondamentale che il loro effetto si manifesti prima che la realizzazione del piano o del progetto abbia influenzato in modo irreversibile la coerenza della rete ecologica.
Le misure di compensazione possono, ad esempio, connotarsi nel modo seguente:
ripristino dell'habitat nel rispetto degli obiettivi di conservazione del sito;
creazione di un nuovo habitat, in proporzione a quello che sarà perso, su un sito nuovo o ampliando quello esistente;
miglioramento dell'habitat rimanente in misura proporzionale alla perdita dovuta al piano/progetto;
individuazione e proposta di un nuovo sito (caso limite).
Le misure di compensazione devono essere considerate efficaci quando bilanciano gli effetti con incidenza negativa indotti dalla realizzazione del progetto o del piano e devono essere attuate il piú vicino possibile alla zona da interessata dal piano o progetto che produrrà gli effetti negativi.
Inoltre, le misure di compensazione devono essere monitorate con continuità per verificare la loro efficacia a lungo termine per il raggiungimento degli obiettivi di conservazione previsti e per provvedere all'eventuale loro adeguamento.
Incidenza negativa e motivi di interesse pubblico
Qualora, a seguito della valutazione di incidenza, un piano o un progetto risulti avere conseguenze negative sull’integrità di un sito (valutazione di incidenza negativa), si deve procedere a valutare le possibili alternative. In mancanza di soluzioni alternative, il piano o l’intervento può essere realizzato solo:
Se i suddetti principi sono relativamente semplici da comprendere, più difficile è attribuire con certezza se determinato piano/progetto all'interno di una procedura di VINCA è di rilevante interesse pubblico. Questo è ancora più vero se si considera che nei progetti proposti dal privato che possono avere un interesse pubblico (viabilità, energia, rifiuti, ecc.) è sempre il responsabile dello Studio di Incidenza Ambientale che deve motivare l'interesse pubblico.
Il concetto di «motivi imperativi di rilevante interesse pubblico» non è definito nella direttiva. L’articolo 6, paragrafo 4, secondo comma, menziona come esempi la salute umana, la sicurezza pubblica e le conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente. Per gli «altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico» di natura sociale o economica è chiaro, in base alla formulazione, che soltanto l’interesse pubblico promosso da organismi pubblici o privati può essere soppesato rispetto agli obiettivi di conservazione della direttiva. I progetti che rientrano nella sfera di interessi di individui non sono quindi contemplati.
Per il momento la Corte di giustizia non ha fornito indicazioni precise circa l’interpretazione di questo concetto specifico. Può essere utile quindi far riferimento ad altri campi del diritto comunitario dove si hanno concetti simili. Il concetto di «motivo imperativo» è stato elaborato dalla Corte di giustizia come un’eccezione al principio della libera circolazione delle merci. Tra i motivi imperativi che possono giustificare misure nazionali a restrizione della libera circolazione, la Corte ha riconosciuto la salute pubblica e la protezione ambientale, nonché il perseguimento di legittime finalità della politica economica e sociale.
Nel diritto comunitario figura anche il concetto di «servizi di interesse economico generale» evocato all’articolo 86, paragrafo 2 (ex articolo 90, paragrafo 2) del trattato, nel quadro dell’eccezione alle regole di concorrenza per le imprese incaricate della gestione di questi servizi. Nella comunicazione sui servizi di interesse economico generale in Europa (COM (96) 443 del 11/9/96), la Commissione, tenendo conto della giurisprudenza in materia, ha dato la seguente definizione di servizi di interesse economico generale: «servizi forniti dietro retribuzione, che assolvono missioni di interesse generale e sono quindi assoggettati dagli Stati membri a specifici obblighi di servizio pubblico. Gli obblighi di servizio pubblico sono a loro volta caratterizzati dall’osservanza di alcuni principi operativi essenziali, quali continuità, parità di accesso, universalità e trasparenza, ma possono variare da uno Stato membro all’altro a seconda delle diverse situazioni, ad esempio limitazioni geografiche o tecniche, organizzazione politica ed amministrativa, storia e tradizioni. È questo in particolare il caso dei servizi resi dalle reti di trasporto, di energia e di comunicazione».
In relazione alla struttura della prestazione, nei casi specifici le autorità nazionali competenti devono dare il loro accordo ai piani e progetti in questione, a condizione che l’equilibrio di interessi tra gli obiettivi di conservazione del sito influenzato da queste iniziative ed i motivi operativi sopra menzionati sia a favore di questi ultimi. Ciò va determinato in base al fatto che l’interesse pubblico deve essere rilevante. Infatti non tutti i tipi di interesse pubblico, di natura sociale o economica, sono sufficienti, in particolare se contrapposti al peso particolare degli interessi tutelati dalla direttiva (cfr. ad esempio il considerando n. 4, dove si parla di «patrimonio naturale della Comunità», cfr. anche l’importanza conferita dalla Corte di giustizia alle responsabilità comuni degli Stati membri nel contesto della direttiva «Uccelli» nelle cause C-252/85 e C-262/85, rispettivamente Commissione contro Francia, Racc. 1988, pag. 2243 e Commissione contro Italia, Racc. 1987, pag. 3073.
In questo contesto, sembra altresì ragionevole assumere che l’interesse pubblico possa essere rilevante unicamente se si tratta di un interesse a lungo termine; gli interessi economici a breve termine o altri interessi che apporterebbero soltanto benefici a breve termine per la società non sembrano sufficienti per superare in importanza gli interessi di conservazione a lungo termine tutelati dalla direttiva.
Secondo la Guida all'interpretazione dell'art. 6 della Direttiva Habitat è ragionevole considerare che i «motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi i motivi di natura sociale o economica» si riferiscono a situazioni dove i piani o i progetti previsti risultano essere indispensabili:
Rapporti tra procedure di VINCA e VIA
Spesso non risulta abbastanza chiaro che, sebbene possano utilizzare le stesse metodologie di analisi, la finalità e la filosofia delle suddette procedure sono completamente diverse e spesso vengono valutate da Enti Competenti diversi.
Non a caso il DPR 357/97 fu oggetto di una procedura di infrazione da parte della Commissione Europea ed è stato quindi modificato ed integrato con il DPR 120/2003. Nella prima formulazione, l'art. 5 comma 3 del DPR 357 recitava "I proponenti di progetti riferibili alle tipologie progettuali di cui [... norme sulla VIA ...], nel caso in cui tali progetti si riferiscono ad interventi ai quali non si applica la procedura di valutazione di impatto ambientale, presentano all'autorità competente allo svolgimento di tale procedura una relazione documentata per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sul sito di importanza comunitaria, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo".
Risulta evidente il profondo errore del legislatore che da un lato faceva entrare in procedura di VINCA solo i progetti all'interno dell'elenco di quelli da sottoporre a VIA e dall'altro non riteneva necessaria la VINCA qualora il progetto fosse già sottoposto a VIA. Con l'emanazione del correttivo DPR 120 la nuova formulazione dell'art. 5 comma 3 prevede che "I proponenti di interventi non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti nel sito, ma che possono avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri interventi, presentano, ai fini della valutazione di incidenza, uno studio volto ad individuare e valutare, secondo gli indirizzi espressi nell'allegato G, i principali effetti che detti interventi possono avere sul proposto sito di importanza comunitaria, sul sito di importanza comunitaria o sulla zona speciale di conservazione, tenuto conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi".
La nuova versione evidenzia quindi la profonda differenza tra le due procedure di valutazione (VIA e VINCA) e il nuovo comma 4, al fine di una mera semplificazione amministrativa e non con l'intento di porre una gerarchia tra le due procedure, sottolinea che la VINCA sia una endoprocedura della VIA "Per i progetti assoggettati a procedura di valutazione di impatto ambientale [...], la valutazione di incidenza e' ricompresa nell'ambito della predetta procedura che, in tal caso, considera anche gli effetti diretti ed indiretti dei progetti sugli habitat e sulle specie per i quali detti siti e zone sono stati individuati.".
Risulta quindi evidente che se l'esito della procedura di Valutazione di Incidenza è negativo dovrà per forza esserlo quello della VIA.
La VINCA come precursore della VAS
Sebbene è dagli anni '70 che si discute di valutazione di piani è solo con la Direttiva 2001/42/CE che viene introdotta a livello legislativo l'obbligo in Europa. Non va dimenticato però che già la Direttiva Habitat e in Italia il DPR 357/1997 di attuazione della direttiva habitat, sostiene che: “Nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei SIC; I proponenti di piani territoriali, urbanistici e di settore, ivi compresi i piani agricoli e faunistici venatori, presentano una relazione documentata per individuare e valutare i principali effetti che il piano può avere sul SIC, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo."
Sappiamo che la VINCA non ha la finalità di verificare gli impatti strategici che un determinato piano (generale o di settore) può avere sull'ambiente (inteso in senso lato e quindi comprensivo degli aspetti socio economici), ciononostante la VINCA è la prima procedura normata che obbliga la valutazione degli effetti di un piano sull'ambiente. Ricordiamo che in questo caso il concetto "effetti sull'ambiente" non va inteso in senso lato, ma in senso stretto come "verifica di eventuali incidenze su habitat e specie di interesse comunitario".
Il D.lgs 152/2006, comma 3 dell’art. 10 indica che le procedure di valutazione d’incidenza di cui all’art 5 del DPR 357/1997 sono ricomprese nella VIA (e nella VAS). A tal fine “lo studio preliminare ambientale o lo studio d’impatto ambientale contengono gli elementi di cui all’Allegato G dello stesso decreto n. 357 del 1997 e la valutazione del l’Autorità competente si estende alle finalità di conservazione proprie della valutazione d’incidenza oppure dovrà dare atto degli esiti della valutazione d’incidenza”.
Il D.lgs 152/2006 ha il merito di aver mantenuto all’interno della normativa generale sulla VIA, le regole procedurali alla base del rapporto con la valutazione d’incidenza, confluenza già prevista dal DPR 357/1997, che all’art. 5, prevedendo possibili sovrapposizioni tra valutazioni, sostiene che, per il caso di “progetti assoggettati a procedura di valutazione di impatto ambientale ... che interessano proposti sui di importanza comunitaria, siti di importanza comunitaria e zone speciali di conservazione ... la valutazione di incidenza è ricompresa nell’ambito della predetta procedura che, in tal caso, considera anche gli effetti diretti ed indiretti dei progetti sugli habitat e sulle specie per i quali detti siti e zone sono stati individuati. A tale fine lo studio di impatto ambientale predisposto dal proponente deve contenere gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le finalità conservative previste dal presente regolamento, facendo riferimento agli indirizzi di cui all’Allegato G”.
Ne consegue che il SIA o lo studio preliminare, devono essere integrati da ulteriori informazioni, che possono essere prese seguendo gli indirizzi dell'allegato G (Contenuti della relazione per la valutazione di incidenza di piani e progetti) al DPR 357/1997 (e smi).
Quindi nelle procedure di Verifica di Assoggettabilità di VIA, il lo Studio prliminare o il SIA devono contenere un apposito studio teso a dimostrare quale può essere l’incidenza del progetto da approvare sulle specie animali e vegetali che possono essere potenzialmente interferite. Il progetto non deve essere necessariamente all'interno di un sito Natura 2000, in quanto, a seconda dela tipologia del progetto ci potrebbero essere interferenze anche ad elevate distanze.
Il rapporto tra VINCA e Verifica di Assoggettabilità ai sensi del D.lgs 157/2006, viene ulteriormente spcecificato si trova anche all’art. 20 del DLgs 152/2006 il quale prevede che i criteri che la PA deve seguire (riportati nell’Allegato V), rientra quello di assicurare nella localizzazione dei progetti, la considerazione della sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell’impatto dei progetti, tenendo conto, in particolare, della capacità di carico dell’ambiente naturale, con particolare attenzione alle zone classificate o protette dalla legislazione degli Stati membri e alle “zone protette speciali designate dagli Stati in base alle direttive 79/409/CEE e 92/43/GE”, che sono, per l’appunto, le direttive comunitarie che hanno istituito le aree protette sottoposte alla valutazione di cui al citato DPR n. 357 del 1997.
In conclusione, al pari di quanto avviene nelle ipotesi di sottoposizione del medesimo progetto a VIA e ad AIA, qualora un determinato progetto sia sottoposto a VIA e a Valutazione di Incidenza vi sarà un provvedimento unitario di VIA, il quale dovrà tener conto dell’incidenza del progetto sulle zone oggetto di tutela delle direttive uccelli e habitat (SIC, pSIC, ZSC, ZPS).
È bene sottolineare che la valutazione d’incidenza si applica sia agli interventi che ricadono all’interno delle aree Natura 2000 (o in siti proposti per diventarlo), sia a quelli che pur sviluppandosi all’esterno, possono comportare ripercussioni sullo stato di conservazione dei valori naturali tutelati nel sito.
Pertanto anche la VINCA così come la strategia gestionale, dovrà individuare relazioni che tengano conto delle esigenze degli habitat e delle specie presenti nel sito considerato, in riferimento anche alla loro collocazione nella rete natura 2000 e nel paesaggio circostante.
Ai fini della valutazione di incidenza, i proponenti di piani e interventi non finalizzati unicamente alla conservazione di specie e habitat di un Sito Natura 2000, presentano uno “studio di incidenza” (ex relazione di incidenza) volto ad individuare e valutare i principali effetti che il piano o l’intervento può avere sul sito interessato.
La documentazione
La procedura della valutazione di incidenza deve fornire una documentazione utile a individuare e valutare i principali effetti che il piano/progetto (o intervento) può avere sul sito Natura 2000, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Infatti, "la valutazione è un passaggio che precede altri passaggi, cui fornisce una base: in particolare, l'autorizzazione o il rifiuto del piano o progetto. La valutazione va quindi considerata come un documento che comprende soltanto quanto figura nella documentazione delle precedenti analisi.
Il percorso logico della valutazione d'incidenza è delineato nella guida metodologica "Assessment of plans and projects affecting Natura 2000 sites" redatto dalla Oxford Brookes University per conto della Commissione Europea DG Ambiente. Il documento è disponibile in una traduzione italiana, non ufficiale, a cura dell'Ufficio Stampa e della Direzione regionale dell'ambiente Servizio VIA - Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, Guida metodologica VINCA (2002).
Lo Studio di Incidenza
Lo studio per la valutazione di incidenza è una relazione tecnica, firmata da un tecnico competente, che analizza le interferenze del piano/progetto su specie e habitat della Rete Natura 2000. Lo Studio deve essere redatto secondo gli indirizzi dell’allegato G al DPR 357/97. Tale allegato, che non è stato modificato dal nuovo decreto (DPR 120/2003), prevede che lo studio per la valutazione di incidenza debba contenere:
- una descrizione dettagliata del piano o del progetto che faccia riferimento, in particolare, alla tipologia delle azioni e/o delle opere, alla dimensione, alla complementarietà con altri piani e/o progetti, all’uso delle risorse naturali, alla produzione di rifiuti, all’inquinamento e al disturbo ambientale, al rischio di incidenti per quanto riguarda le sostanze e le tecnologie utilizzate;
- un’analisi delle interferenze del piano o progetto col sistema ambientale di riferimento, che tenga in considerazione le componenti biotiche, abiotiche e le connessioni ecologiche.
Le fasi della VINCA e la struttura dello Studio di Incidenza
La metodologia procedurale proposta nella guida della Commissione è un percorso di analisi e valutazione progressiva che si compone di 4 fasi principali:
- FASE 1: verifica (screening) - processo che identifica la possibile incidenza significativa su un sito della rete Natura 2000 di un piano o un progetto, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, e che porta all'effettuazione di una valutazione d'incidenza completa qualora l'incidenza risulti significativa;
- FASE 2: valutazione "appropriata" - analisi dell'incidenza del piano o del progetto sull'integrità del sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, nel rispetto della struttura e della funzionalità del sito e dei suoi obiettivi di conservazione, e individuazione delle misure di mitigazione eventualmente necessarie;
- FASE 3: analisi di soluzioni alternative - individuazione e analisi di eventuali soluzioni alternative per raggiungere gli obiettivi del progetto o del piano, evitando incidenze negative sull'integrità del sito;
- FASE 4: definizione di misure di compensazione - individuazione di azioni, anche preventive, in grado di bilanciare le incidenze previste, nei casi in cui non esistano soluzioni alternative o le ipotesi proponibili presentino comunque aspetti con incidenza negativa, ma per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico sia necessario che il progetto o il piano venga comunque realizzato.
Occorre inoltre sottolineare che i passaggi successivi fra le varie fasi non sono obbligatori, sono invece consequenziali alle informazioni e ai risultati ottenuti; ad esempio, se le conclusioni alla fine della fase di verifica indicano chiaramente che non ci potranno essere effetti con incidenza significativa sul sito, non occorre procedere alla fase successiva.
Nello svolgere il procedimento della valutazione d'incidenza è consigliabile l'adozione di matrici descrittive che rappresentino, per ciascuna fase, una griglia utile all'organizzazione standardizzata di dati e informazioni, oltre che alla motivazione delle decisioni prese nel corso della procedura di valutazione.
Le informazioni che è necessario fornire riguardo ad habitat e specie dovranno essere sempre piú specifiche e localizzate man mano che si passa da tipologie di piani di ampio raggio (piani dei parchi, piani di bacino, piani territoriali regionali, piani territoriali di coordinamento provinciale, ecc.), a piani circoscritti e puntuali (piani di localizzazione di infrastrutture e impianti a rete, piani attuativi).
Fase 1 verifica (screening)
Obiettivo della fase di screening è quello di verificare la possibilità che dalla realizzazione di un piano/progetto, non direttamente connesso o necessario alla gestione di un sito Natura 2000, derivino effetti significativi sugli obiettivi di conservazione del sito stesso.
a) Gestione del sito - In primo luogo si verifica se il piano/progetto è direttamente connesso o necessario alla gestione del sito, ovvero, se riguarda misure che sono state concepite unicamente per la gestione ai fini della conservazione. Nel caso in cui il piano/progetto abbia tale unica finalità la valutazione d'incidenza non è necessaria.
Nel caso in cui invece si tratti di piani o progetti di gestione del sito integrati ad altri piani di sviluppo, la componente non direttamente legata alla gestione deve comunque essere oggetto di una valutazione. Puó infine verificarsi il caso in cui un piano/progetto direttamente connesso o necessario per la gestione di un sito possa avere effetti su un altro sito: in tal caso si deve comunque procedere ad una valutazione d'incidenza relativamente al sito interessato da tali effetti.
b) Descrizione del piano/progetto - la procedura prevede l'identificazione di tutti gli elementi del piano/progetto suscettibili di avere un'incidenza significativa sugli obiettivi di conservazione del sito Natura 2000 oltre all'individuazione degli eventuali effetti congiunti di altri piani/progetti.
La guida metodologica della DG Ambiente contiene una checklist esemplificativa degli elementi da considerare (si veda inoltre l'allegato G al DPR 357/97):
- dimensioni, entità, superficie occupata
- settore del piano
- cambiamenti fisici che deriveranno dal progetto/piano (da scavi, fondamenta, ecc.)
- fabbisogno in termini di risorse (estrazione di acqua, ecc.)
- emissioni e rifiuti (smaltimento in terra, acqua aria)
- esigenze di trasporto
- durata della fasi di edificazione, operatività e smantellamento, ecc.
- periodo di attuazione del piano
- distanza dal sito Natura 2000 o caratteristiche salienti del sito
- impatti cumulativi con altri piani/progetti
- altro
La previsione e valutazione degli impatti cumulativi (valutazione cumulativa) è piuttosto complessa in quanto richiede:
- la difficile valutazione dei confini a fronte di fonti di impatto ubicate in aree distanti o laddove le specie o altri fattori naturali sono disperse nello spazio;
- la definizione delle competenze per la valutazione di piani/progetti proposti da organismi diversi;
- la determinazione degli impatti potenziali in termini di cause, modalità ed effetti; - la valutazione attenta delle possibilità di mitigazione nel caso in cui due o piú fonti agiscono in maniera combinata;
- l'attribuzione delle competenze per la realizzazione delle soluzioni di mitigazione piú opportune.
d) Valutazione della significatività dei possibili effetti: per valutare la significatività dell'incidenza, dovuta all'interazione fra i parametri del piano/progetto e le caratteristiche del sito, possono essere usati alcuni indicatori chiave quali, ad esempio:
- perdita di aree di habitat (%)
- frammentazione (a termine o permanente, livello in relazione all'entità originale)
- perturbazione (a termine o permanente, distanza dal sito)
- cambiamenti negli elementi principali del sito (ad es. qualità dell'acqua)
Se permane incertezza sulla possibilità che si producano effetti significativi si procede alla fase di verifica successiva. Qualsiasi decisione deve essere documentata in una relazione che illustri i motivi che hanno condotto a tale conclusione.
Il documento di indirizzo della Commissione Europea suggerisce l'utilizzo di una "matrice dello screening" e di una "matrice in assenza di effetti significativi".
Fase 2 valutazione appropriata
In questa fase si valuta se il piano o progetto possa avere un'incidenza negativa sull'integrità del sito Natura 2000, singolarmente e congiuntamente ad altri progetti o piani. La valutazione dell'impatto sull'integrità del sito viene effettuata in riferimento agli obiettivi di conservazione, alla struttura e alla funzionalità del sito all'interno della rete Natura 2000, limitando il campo di analisi e valutazione a tali aspetti.
a) Informazioni necessarie: si procede verificando la completezza dei dati raccolti nella prima fase (elementi descrittivi del piano/progetto, i possibili effetti cumulativi, gli elementi utili per l'individuazione degli obiettivi di conservazione del sito) ed eventualmente integrare le informazioni mancanti. La guida metodologica riporta una checklist esemplificativa sulle informazioni necessarie per la valutazione "appropriata" e sulle relative fonti principali.
b) Previsione degli impatti: la determinazione del tipo di incidenza derivante dal realizzarsi del piano/progetto è un'operazione complessa. Gli elementi che compongono la struttura e le funzioni ecologiche di un sito, e che ne definiscono gli obiettivi di conservazione sono, per loro natura, dinamici, e quindi difficilmente quantificabili, inoltre le interrelazioni tra di essi sono raramente conosciute in modo soddisfacente.
Al fine di definire l'incidenza dei diversi effetti ambientali è utile la compilazione di una scheda analitica in cui organizzare i possibili impatti negativi sul sito in categorie, permettendo di percorrere il processo di previsione dell'incidenza con ordine e sistematicità.
Gli effetti possono essere elencati secondo le seguenti tipologie:
- diretti o indiretti;
- a breve o a lungo termine;
- effetti dovuti alla fase di realizzazione del progetto, alla fase di operatività, alla fase di smantellamento;
- effetti isolati, interattivi e cumulativi.
c) Obiettivi di conservazione: individuati i possibili impatti, è necessario stabilire se essi possano avere un'incidenza negativa sull'integrità del sito, ovvero, sui fattori ecologici chiave che determinano gli obiettivi di conservazione di un sito. Per arrivare a conclusioni ragionevolmente certe, è preferibile procedere restringendo progressivamente il campo di indagine. Prima si considera se il piano o il progetto possa avere effetti sui fattori ecologici complessivi, danneggiando la struttura e la funzionalità degli habitat compresi nel sito. Poi si analizzano le possibilità che si verifichino occasioni di disturbo alle popolazioni, con particolare attenzione alle influenze sulla distribuzione e sulla densità delle specie chiave, che sono anche indicatrici dello stato di equilibrio del sito. Attraverso quest'analisi, sempre piú mirata, degli effetti ambientali, si arriva a definire la sussistenza e la maggiore o minore significatività dell'incidenza sull'integrità del sito. Per effettuare tale operazione la guida suggerisce l'utilizzo di una checklist. La valutazione viene svolta in base al principio di precauzione per cui se non si puó escludere che vi siano effetti negativi si procede presumendo che vi saranno.
d) Misure di mitigazione: una volta individuati gli effetti negativi del piano o progetto e chiarito quale sia l'incidenza sugli obiettivi di conservazione del sito, è possibile individuare in modo mirato le necessarie misure di mitigazione/attenuazione. E' opportuno sottolineare che le misure di mitigazione sono concettualmente diverse dalle misure di compensazione che intervengono nella IV fase anche se, misure di mitigazione ben realizzate limitano la portata delle misure compensative necessarie, in quanto riducono gli effetti negativi che necessitano di compensazione. In effetti, le misure di mitigazione hanno lo scopo di ridurre al minimo o addirittura eliminare gli effetti negativi di un piano/progetto durante o dopo la sua realizzazione; esse possono essere imposte dalle autorità competenti, ma i proponenti sono spesso incoraggiati ad includerle fin dall'inizio nella documentazione da presentare. Le misure di compensazione, invece, sono volte a garantire la continuità del contributo funzionale di un sito alla conservazione in uno stato soddisfacente di uno o piú habitat o specie nella regione biogeografica interessata.
Le misure di mitigazione possono riguardare, ad esempio:
- tempi di realizzazione (ad es. divieto di interventi durante il periodo di evoluzione di un habitat o di riproduzione di una specie);
- tipologia degli strumenti e degli interventi da realizzare (ad es. l'uso di una draga speciale ad una distanza stabilita dalla riva per non incidere su un habitat fragile);
- individuazione di zone rigorosamente non accessibili all'interno di un sito (ad es. tane di ibernazione di una specie animale);
- uso di specie vegetali autoctone o di comunità vegetali pioniere successionali correlate dinamicamente con la vegetazione naturale potenziale.
Se permangono alcuni effetti negativi, nonostante le misure di mitigazione, si procede alla terza fase della valutazione.
Si rammenta che ogni conclusione va documentata in una relazione che puó assumere la forma suggerita dalla guida metodologica.
Fase 3 analisi di soluzioni alternative
Qualora permangano gli effetti negativi sull'integrità del sito, nonostante le misure di mitigazione, occorre stabilire se vi siano soluzioni alternative attuabili. Per fare ció è fondamentale partire dalla considerazione degli obiettivi che s'intendono raggiungere con la realizzazione del piano/progetto.
a) Identificazione delle alternative: è compito dell'autorità competente esaminare la possibilità che vi siano soluzioni alternative (compresa l'opzione 'zero'), basandosi non solo sulle informazioni fornite dal proponente del piano/progetto, ma anche su altre fonti.
Le soluzioni alternative possono tradursi, ad esempio, nelle seguenti forme:
- ubicazione/percorsi alternativi (tracciati diversi, nel caso di interventi a sviluppo lineare);
- dimensioni o impostazioni di sviluppo alternative;
- metodi di costruzione alternativi;
- mezzi diversi per il raggiungimento degli obiettivi;
- modalità operative diverse;
- modalità di dismissione diverse;
- diversa programmazione delle scadenze temporali.
Fase 4 definizione di misure di compensazione
Nel caso non vi siano adeguate soluzioni alternative ovvero permangano effetti con incidenza negativa sul sito e contemporaneamente siano presenti motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica, è possibile autorizzare la realizzazione del piano o progetto, solo se sono adottate adeguate misure di compensazione che garantiscano la coerenza globale della rete Natura 2000 (art. 6, comma 9, DPR 120/2003). L'espressione motivi imperativi di rilevante interesse pubblico si riferisce a situazioni dove i piani o i progetti previsti risultano essere indispensabili nel quadro di azioni o politiche volte a tutelare i valori fondamentali della vita umana (salute, sicurezza, ambiente), o fondamentali per lo Stato e la società, o rispondenti ad obblighi specifici di servizio pubblico, nel quadro della realizzazione di attività di natura economica e sociale.
Inoltre, l'interesse pubblico è rilevante se, paragonato alla fondamentale valenza degli obiettivi perseguiti dalla direttiva, esso risulti prevalente e rispondente ad un interesse a lungo termine.
Individuazione di misure di compensazione: le misure di compensazione rappresentano l'ultima risorsa per limitare al massimo l'incidenza negativa sull'integrità del sito derivante dal progetto o piano, 'giustificato da motivi rilevanti di interesse pubblico'.
L'art. 6 della direttiva (recepito dall'art. 6, comma 9 del DPR 120/2003) prevede che 'lo Stato membro' ovvero l'amministrazione competente 'adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale della rete Natura 2000 sia tutelata.'
Tali misure sono finalizzate a garantire la continuità del contributo funzionale di un sito alla conservazione di uno o piú habitat o specie nella regione biogeografica interessata, è dunque fondamentale che il loro effetto si manifesti prima che la realizzazione del piano o del progetto abbia influenzato in modo irreversibile la coerenza della rete ecologica.
Le misure di compensazione possono, ad esempio, connotarsi nel modo seguente:
ripristino dell'habitat nel rispetto degli obiettivi di conservazione del sito;
creazione di un nuovo habitat, in proporzione a quello che sarà perso, su un sito nuovo o ampliando quello esistente;
miglioramento dell'habitat rimanente in misura proporzionale alla perdita dovuta al piano/progetto;
individuazione e proposta di un nuovo sito (caso limite).
Le misure di compensazione devono essere considerate efficaci quando bilanciano gli effetti con incidenza negativa indotti dalla realizzazione del progetto o del piano e devono essere attuate il piú vicino possibile alla zona da interessata dal piano o progetto che produrrà gli effetti negativi.
Inoltre, le misure di compensazione devono essere monitorate con continuità per verificare la loro efficacia a lungo termine per il raggiungimento degli obiettivi di conservazione previsti e per provvedere all'eventuale loro adeguamento.
Incidenza negativa e motivi di interesse pubblico
Qualora, a seguito della valutazione di incidenza, un piano o un progetto risulti avere conseguenze negative sull’integrità di un sito (valutazione di incidenza negativa), si deve procedere a valutare le possibili alternative. In mancanza di soluzioni alternative, il piano o l’intervento può essere realizzato solo:
- per motivi di rilevante interesse pubblico e con l’adozione di opportune misure compensative dandone comunicazione al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio (DPR 120/2003, art. 6, comma 9).
- se nel sito interessato ricadono habitat naturali e specie prioritari, l’intervento può essere realizzato solo per esigenze connesse alla salute dell’uomo e alla sicurezza pubblica, o per esigenze di primaria importanza per l’ambiente, oppure, previo parere della Commissione Europea, per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico (DPR 120/2003, art. 6, comma 10). In tutti gli altri casi (motivi interesse privato o pubblico non rilevante), si esclude l’approvazione.
Se i suddetti principi sono relativamente semplici da comprendere, più difficile è attribuire con certezza se determinato piano/progetto all'interno di una procedura di VINCA è di rilevante interesse pubblico. Questo è ancora più vero se si considera che nei progetti proposti dal privato che possono avere un interesse pubblico (viabilità, energia, rifiuti, ecc.) è sempre il responsabile dello Studio di Incidenza Ambientale che deve motivare l'interesse pubblico.
Il concetto di «motivi imperativi di rilevante interesse pubblico» non è definito nella direttiva. L’articolo 6, paragrafo 4, secondo comma, menziona come esempi la salute umana, la sicurezza pubblica e le conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente. Per gli «altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico» di natura sociale o economica è chiaro, in base alla formulazione, che soltanto l’interesse pubblico promosso da organismi pubblici o privati può essere soppesato rispetto agli obiettivi di conservazione della direttiva. I progetti che rientrano nella sfera di interessi di individui non sono quindi contemplati.
Per il momento la Corte di giustizia non ha fornito indicazioni precise circa l’interpretazione di questo concetto specifico. Può essere utile quindi far riferimento ad altri campi del diritto comunitario dove si hanno concetti simili. Il concetto di «motivo imperativo» è stato elaborato dalla Corte di giustizia come un’eccezione al principio della libera circolazione delle merci. Tra i motivi imperativi che possono giustificare misure nazionali a restrizione della libera circolazione, la Corte ha riconosciuto la salute pubblica e la protezione ambientale, nonché il perseguimento di legittime finalità della politica economica e sociale.
Nel diritto comunitario figura anche il concetto di «servizi di interesse economico generale» evocato all’articolo 86, paragrafo 2 (ex articolo 90, paragrafo 2) del trattato, nel quadro dell’eccezione alle regole di concorrenza per le imprese incaricate della gestione di questi servizi. Nella comunicazione sui servizi di interesse economico generale in Europa (COM (96) 443 del 11/9/96), la Commissione, tenendo conto della giurisprudenza in materia, ha dato la seguente definizione di servizi di interesse economico generale: «servizi forniti dietro retribuzione, che assolvono missioni di interesse generale e sono quindi assoggettati dagli Stati membri a specifici obblighi di servizio pubblico. Gli obblighi di servizio pubblico sono a loro volta caratterizzati dall’osservanza di alcuni principi operativi essenziali, quali continuità, parità di accesso, universalità e trasparenza, ma possono variare da uno Stato membro all’altro a seconda delle diverse situazioni, ad esempio limitazioni geografiche o tecniche, organizzazione politica ed amministrativa, storia e tradizioni. È questo in particolare il caso dei servizi resi dalle reti di trasporto, di energia e di comunicazione».
In relazione alla struttura della prestazione, nei casi specifici le autorità nazionali competenti devono dare il loro accordo ai piani e progetti in questione, a condizione che l’equilibrio di interessi tra gli obiettivi di conservazione del sito influenzato da queste iniziative ed i motivi operativi sopra menzionati sia a favore di questi ultimi. Ciò va determinato in base al fatto che l’interesse pubblico deve essere rilevante. Infatti non tutti i tipi di interesse pubblico, di natura sociale o economica, sono sufficienti, in particolare se contrapposti al peso particolare degli interessi tutelati dalla direttiva (cfr. ad esempio il considerando n. 4, dove si parla di «patrimonio naturale della Comunità», cfr. anche l’importanza conferita dalla Corte di giustizia alle responsabilità comuni degli Stati membri nel contesto della direttiva «Uccelli» nelle cause C-252/85 e C-262/85, rispettivamente Commissione contro Francia, Racc. 1988, pag. 2243 e Commissione contro Italia, Racc. 1987, pag. 3073.
In questo contesto, sembra altresì ragionevole assumere che l’interesse pubblico possa essere rilevante unicamente se si tratta di un interesse a lungo termine; gli interessi economici a breve termine o altri interessi che apporterebbero soltanto benefici a breve termine per la società non sembrano sufficienti per superare in importanza gli interessi di conservazione a lungo termine tutelati dalla direttiva.
Secondo la Guida all'interpretazione dell'art. 6 della Direttiva Habitat è ragionevole considerare che i «motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi i motivi di natura sociale o economica» si riferiscono a situazioni dove i piani o i progetti previsti risultano essere indispensabili:
- nel quadro di azioni o politiche volte a tutelare valori fondamentali per la vita dei
- cittadini (salute, sicurezza, ambiente);
- nel quadro di politiche fondamentali per lo Stato e la società;
- nel quadro della realizzazione di attività di natura economica o sociale rispondenti ad obblighi specifici di servizio pubblico.
Rapporti tra procedure di VINCA e VIA
Spesso non risulta abbastanza chiaro che, sebbene possano utilizzare le stesse metodologie di analisi, la finalità e la filosofia delle suddette procedure sono completamente diverse e spesso vengono valutate da Enti Competenti diversi.
Non a caso il DPR 357/97 fu oggetto di una procedura di infrazione da parte della Commissione Europea ed è stato quindi modificato ed integrato con il DPR 120/2003. Nella prima formulazione, l'art. 5 comma 3 del DPR 357 recitava "I proponenti di progetti riferibili alle tipologie progettuali di cui [... norme sulla VIA ...], nel caso in cui tali progetti si riferiscono ad interventi ai quali non si applica la procedura di valutazione di impatto ambientale, presentano all'autorità competente allo svolgimento di tale procedura una relazione documentata per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sul sito di importanza comunitaria, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo".
Risulta evidente il profondo errore del legislatore che da un lato faceva entrare in procedura di VINCA solo i progetti all'interno dell'elenco di quelli da sottoporre a VIA e dall'altro non riteneva necessaria la VINCA qualora il progetto fosse già sottoposto a VIA. Con l'emanazione del correttivo DPR 120 la nuova formulazione dell'art. 5 comma 3 prevede che "I proponenti di interventi non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti nel sito, ma che possono avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri interventi, presentano, ai fini della valutazione di incidenza, uno studio volto ad individuare e valutare, secondo gli indirizzi espressi nell'allegato G, i principali effetti che detti interventi possono avere sul proposto sito di importanza comunitaria, sul sito di importanza comunitaria o sulla zona speciale di conservazione, tenuto conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi".
La nuova versione evidenzia quindi la profonda differenza tra le due procedure di valutazione (VIA e VINCA) e il nuovo comma 4, al fine di una mera semplificazione amministrativa e non con l'intento di porre una gerarchia tra le due procedure, sottolinea che la VINCA sia una endoprocedura della VIA "Per i progetti assoggettati a procedura di valutazione di impatto ambientale [...], la valutazione di incidenza e' ricompresa nell'ambito della predetta procedura che, in tal caso, considera anche gli effetti diretti ed indiretti dei progetti sugli habitat e sulle specie per i quali detti siti e zone sono stati individuati.".
Risulta quindi evidente che se l'esito della procedura di Valutazione di Incidenza è negativo dovrà per forza esserlo quello della VIA.
La VINCA come precursore della VAS
Sebbene è dagli anni '70 che si discute di valutazione di piani è solo con la Direttiva 2001/42/CE che viene introdotta a livello legislativo l'obbligo in Europa. Non va dimenticato però che già la Direttiva Habitat e in Italia il DPR 357/1997 di attuazione della direttiva habitat, sostiene che: “Nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei SIC; I proponenti di piani territoriali, urbanistici e di settore, ivi compresi i piani agricoli e faunistici venatori, presentano una relazione documentata per individuare e valutare i principali effetti che il piano può avere sul SIC, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo."
Sappiamo che la VINCA non ha la finalità di verificare gli impatti strategici che un determinato piano (generale o di settore) può avere sull'ambiente (inteso in senso lato e quindi comprensivo degli aspetti socio economici), ciononostante la VINCA è la prima procedura normata che obbliga la valutazione degli effetti di un piano sull'ambiente. Ricordiamo che in questo caso il concetto "effetti sull'ambiente" non va inteso in senso lato, ma in senso stretto come "verifica di eventuali incidenze su habitat e specie di interesse comunitario".
Il D.lgs 152/2006, comma 3 dell’art. 10 indica che le procedure di valutazione d’incidenza di cui all’art 5 del DPR 357/1997 sono ricomprese nella VIA (e nella VAS). A tal fine “lo studio preliminare ambientale o lo studio d’impatto ambientale contengono gli elementi di cui all’Allegato G dello stesso decreto n. 357 del 1997 e la valutazione del l’Autorità competente si estende alle finalità di conservazione proprie della valutazione d’incidenza oppure dovrà dare atto degli esiti della valutazione d’incidenza”.
Il D.lgs 152/2006 ha il merito di aver mantenuto all’interno della normativa generale sulla VIA, le regole procedurali alla base del rapporto con la valutazione d’incidenza, confluenza già prevista dal DPR 357/1997, che all’art. 5, prevedendo possibili sovrapposizioni tra valutazioni, sostiene che, per il caso di “progetti assoggettati a procedura di valutazione di impatto ambientale ... che interessano proposti sui di importanza comunitaria, siti di importanza comunitaria e zone speciali di conservazione ... la valutazione di incidenza è ricompresa nell’ambito della predetta procedura che, in tal caso, considera anche gli effetti diretti ed indiretti dei progetti sugli habitat e sulle specie per i quali detti siti e zone sono stati individuati. A tale fine lo studio di impatto ambientale predisposto dal proponente deve contenere gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le finalità conservative previste dal presente regolamento, facendo riferimento agli indirizzi di cui all’Allegato G”.
Ne consegue che il SIA o lo studio preliminare, devono essere integrati da ulteriori informazioni, che possono essere prese seguendo gli indirizzi dell'allegato G (Contenuti della relazione per la valutazione di incidenza di piani e progetti) al DPR 357/1997 (e smi).
Quindi nelle procedure di Verifica di Assoggettabilità di VIA, il lo Studio prliminare o il SIA devono contenere un apposito studio teso a dimostrare quale può essere l’incidenza del progetto da approvare sulle specie animali e vegetali che possono essere potenzialmente interferite. Il progetto non deve essere necessariamente all'interno di un sito Natura 2000, in quanto, a seconda dela tipologia del progetto ci potrebbero essere interferenze anche ad elevate distanze.
Il rapporto tra VINCA e Verifica di Assoggettabilità ai sensi del D.lgs 157/2006, viene ulteriormente spcecificato si trova anche all’art. 20 del DLgs 152/2006 il quale prevede che i criteri che la PA deve seguire (riportati nell’Allegato V), rientra quello di assicurare nella localizzazione dei progetti, la considerazione della sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell’impatto dei progetti, tenendo conto, in particolare, della capacità di carico dell’ambiente naturale, con particolare attenzione alle zone classificate o protette dalla legislazione degli Stati membri e alle “zone protette speciali designate dagli Stati in base alle direttive 79/409/CEE e 92/43/GE”, che sono, per l’appunto, le direttive comunitarie che hanno istituito le aree protette sottoposte alla valutazione di cui al citato DPR n. 357 del 1997.
In conclusione, al pari di quanto avviene nelle ipotesi di sottoposizione del medesimo progetto a VIA e ad AIA, qualora un determinato progetto sia sottoposto a VIA e a Valutazione di Incidenza vi sarà un provvedimento unitario di VIA, il quale dovrà tener conto dell’incidenza del progetto sulle zone oggetto di tutela delle direttive uccelli e habitat (SIC, pSIC, ZSC, ZPS).